Artigo originalmente publicado no site Conjur. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-mai-17/mp-debate-tac-royalties-belo-monte-municipio-altamira
Após décadas de intensas controvérsias, idas e vindas de projetos, debates, audiências públicas e embates de toda sorte, em maio de 2016 a primeira turbina da Usina Hidrelétrica de Belo Monte entrou em funcionamento, gerando para os municípios de Altamira, Vitória do Xingu e Brasil Novo, no sudoeste do estado do Pará, o direito ao recebimento de compensação financeira pela exploração de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica.
Ao longo dos anos, os royalties — nome popular da compensação — repassados aos municípios aumentou vertiginosamente, conforme novas turbinas entraram em atividade, incrementando a capacidade de produção de energia. Em novembro de 2019, a 18ª e última turbina foi inaugurada, garantindo a máxima eficiência inicialmente planejada para o maior empreendimento hidrelétrico 100% brasileiro[1].
Com efeito, no primeiro ano de funcionamento da usina, ainda em 2016, Altamira recebeu o valor de R$ 2.260.654,07. Quatro anos depois, em 2020, o montante pago alcançou impressionantes R$ 48.793.795,81. As informações podem ser confirmadas no site da Aneel [2]. Em suma: maior a geração energética, maior a compensação financeira (royalties).
Nesse contexto, o trabalho realizado pela Promotoria de Justiça "na ponta da lança", isto é, no atendimento diário das comunidades afetadas, projeta luzes sobre a profundeza da tragédia que o empreendimento representou na vida das populações tradicionais do Xingu, desde sempre invisibilizadas pelo discurso desenvolvimentista e pela sanha exploratória que só enxerga na Amazônia dígitos, não pessoas e sistemas ecológicos que reclamam tutela e preservação.
Sobre isso, contudo, há farta bibliografia. Ocorre que uma segunda tragédia, nem sempre tão debatida, sucede à primeira: a completa falta de transparência e probidade na utilização das enormes cifras dos royalties recebidos pelos municípios afetados. O resultado é dantesco: quando não se morre em decorrência dos graves impactos socioambientais, morre-se pelo desvio da sua compensação financeira.
Por essa razão, em maio de 2019 a 5ª Promotoria de Justiça de Altamira instaurou o Procedimento Administrativo nº 5/2019-MP/5ªPJ/ATM, com o objetivo de acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos financeiros oriundos dos royalties de Belo Monte dentro da sua área de atribuição, especialmente quanto ao município de Altamira.
De início, requisitou-se às agências bancárias os extratos das contas utilizadas pelo ente público no manejo do dinheiro, porquanto é posição mais que assente na jurisprudência que o sigilo bancário de contas públicas não se estende ao Ministério Público. Surpresa nenhuma foi constatar que a prefeitura, com o claro intuito de dificultar o rastreio da verba, promovia verdadeira miscelânea com recursos provenientes de outras rubricas, realizando várias transferências, entre contas bancárias diversas, antes de dar a devida destinação.
O primeiro questionamento que se fez incontornável foi o seguinte: se nem o Ministério Público, órgão constitucionalmente destinado à fiscalização da Administração Pública, com uma série de mecanismos de controle à disposição, consegue visualizar de forma clara a destinação da compensação, o que esperar do ribeirinho do rio Xingu, este, sim, diretamente afetado pelo empreendimento?
Ainda que com todas estas dificuldades, entretanto, o órgão técnico de contadoria do Ministério Público logrou identificar alguns pagamentos relacionados à entrada da pecúnia compensatória nas aludidas contas bancárias, dentro do recorte de um ano, concluindo que a maior parte dos royalties recebidos por Altamira acabava servindo ao pagamento de contratos com empreiteiras locais, algumas investigadas pelo Ministério Público por esquemas de corrução.
Demais disso, constatou-se que todos os anos o projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) apresentado à Câmara Municipal pela prefeitura fazia uma previsão tremendamente diminuta da verba que entraria de royalties no ano seguinte. Por exemplo, a LOA aprovada em 2019 previu que Altamira receberia em 2020 apenas R$ 11 milhões, ao passo que o valor final verificado, conforme já mencionado alhures, foi de R$ 48.793.795,81. Ora, quando a receita é subdimensionada no orçamento, o seu excedente acaba sem vinculação. Trata-se, portanto, de mais um mecanismo garantidor de descontrole e falta de clareza no trato do dinheiro público.
Todos os estratagemas acima, quando somados ao fato de que a Lei nº 7.990/89, ao regulamentar a compensação financeira pela exploração de recursos hídricos e minerais, não "carimbou" a verba, isto é, não garantiu destinação específica, criam verdadeira crise de transparência, um "buraco negro" no orçamento público meticulosamente orquestrado para fugir da fiscalização das instâncias de controle, como o Ministério Público e o Tribunal de Contas.
Por essa razão, significativo e inédito foi o compromisso de ajustamento de conduta assinado no dia 19 de abril deste ano pelo Ministério Público Estadual e a prefeitura de Altamira, estabelecendo pela primeira vez no estado do Pará uma série de deveres de transparência relacionados aos royalties hidrelétricos. Mesmo quando pesquisados outros estados, nota-se que é rara a adoção de mecanismos como os constantes no acordo quanto à exploração de recursos hídricos, verificando-se com muito mais frequência nos royalties minerários.
No termo, a prefeitura comprometeu-se a movimentar os valores em contas bancárias exclusivas, de modo a facilitar o rastreio, enviando ao Ministério Público extratos mensais. Outrossim, publicará em link específico da internet, a cada quatro meses, planilha detalhada da destinação da verba, indicando, entre outras informações, o tipo e a finalidade de cada despesa.
Sem prejuízo, a prefeitura de Altamira realizará escutas da sociedade civil organizada, a fim de construir de forma democrática um projeto de lei de regulamentação dos royalties, prevendo percentuais de destinação a setores prioritários, de acordo com o mérito administrativo.
Deverá, por fim, estruturar as suas leis orçamentárias de forma mais prudente e racional, incluindo na LOA previsão específica para os gastos dos royalties, de acordo com uma estimativa de recebimento que represente a média dos valores efetivamente repassados ao município nos últimos três anos.
Diante da ausência de precedentes concretos, as medidas acima são embrionárias e certamente estarão sujeitas a rigoroso monitoramento do Ministério Público para fins de aperfeiçoamento. Nada proíbe, antes recomenda, que ajustes possam ser feitos no futuro, a depender da efetividade verificada no decorrer do cumprimento das cláusulas.
O primeiro passo, contudo, foi dado. Esperamos que a experiência de Altamira e Belo Monte possa inspirar outros municípios a adotarem mecanismos de igual viés, garantindo concreção a princípios administrativos tão caros à Constituição Federal, malgrado sejamos conscientes do pouco interesse político ainda reinante na regulamentação desta modalidade de recurso.
Quanto ao Ministério Público, somos convictos de que uma atuação preventiva e resolutiva muito melhor tutela o patrimônio público que a exclusivamente repressiva, que pouco consegue produzir em termos de ressarcimento ao erário e responsabilização, não por faltar esforço, mas em decorrência das nossas mais que conhecidas deficiências estruturais.
Nesse contexto, o compromisso de ajustamento de conduta [3] dos royalties de Belo Monte representa poderosíssimo instrumento de proteção das finanças públicas e de garantia da destinação social adequada da compensação financeira do maior empreendimento hidrelétrico exclusivamente brasileiro.
[1] A maior hidrelétrica é a binacional Itaipu, dividida com o Paraguai.
[2] Link: http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/cmpf/gerencial/.
[3] Link para a minuta: https://www2.mppa.mp.br/noticias/mppa-firma-acordo-para-transparencia-no-uso-de-royalties-de-belo-monte.htm.
*Artigo escrito por Daniel Braga Bona - promotor de Justiça do Estado do Pará, especialista em ciências criminais, atuante na promotoria do patrimônio público de Altamira e associado do Movimento do Ministério Público Democrático.
