Sumário: 1. A Convenção Americana dos Direitos Humanos: entre os referenciais de plasticidade e efetividade; 2. A Corte Interamericana de Direitos Humanos e as dificuldades de acesso; 3. A necessidade de ampliação do acesso à Corte Interamericana de Direitos Humanos e o exemplo europeu; Epílogo.
- A Convenção Americana dos Direitos Humanos: entre os referenciais de plasticidade e efetividade
A Convenção Americana dos Direitos Humanos, também conhecida como Pacto de São José da Costa Rica, surgiu em um período de efervescência ao centro e ao sul da América. Nesse momento histórico, a população civil, em muitos países, via-se oprimida por suas próprias forças armadas. A democracia se deteriorava e o uso da força preponderava, força não a serviço do direito, como apregoava Ihering, mas contra o direito, aqui concebido como referencial do justo, que simplesmente era moldado da forma que melhor atendesse aos anseios da aristocracia militar dominante. Esses anseios giravam em torno do binômio hegemonia e repressão.
Em um ambiente tão refratário aos direitos humanos, era natural que convenção dessa natureza custasse a ter a sua força jurídica reconhecida e mais ainda a penetrar na base de valores de cada ambiente sociopolítico. Celebrada em novembro de 1969, somente entrou em vigor, na forma do seu art. 84, em 18 julho de 1978, após o depósito do décimo primeiro instrumento de ratificação por um Estado-membro da Organização dos Estados Americanos. Em relação à República Federativa do Brasil, sua eficácia somente foi reconhecida pouco menos de três lustros depois: a aprovação do seu texto ocorreu por meio do Decreto Legislativo nº 27, de 26 de maio de 1992; a carta de adesão foi depositada em 25 de setembro de 1992, passando a obrigar o Estado brasileiro no plano internacional, nos termos do seu art. 74, e a promulgação na ordem interna deu-se pelo Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992. Em razão da notória instabilidade política da região, que vez ou outra flerta com regimes de exceção, os retrocessos são uma ameaça frequente. Trinidade e Tobago denunciou-a em 26 de maio de 1998, o mesmo sendo feito pela Venezuela em 10 de setembro de 2012.
Além dessas dificuldades, convenções de direitos humanos tendem a ter inegável plasticidade formal, mas essa plasticidade nem sempre se reflete na forma como alcançam a realidade. Por variadas razões, inúmeros Estados apregoam de forma entusiástica a sua importância, inclusive ao moldarem a ordem jurídica interna, contemplando um extenso rol de direitos fundamentais, mas pouco fazem para que se tornem efetivos. A oscilação entre os extremos do formalismo insincero e da efetividade realística tende a ser influenciada pelos instrumentos disponibilizados aos interessados em potencial. A importância desses instrumentos pode ser facilmente percebida pela crítica de Rui Barbosa[1] à nossa primeira Constituição republicana: “[n]a realidade, qual os factos a estabelecerem, essa Constituição é um cemiterio de instituições. Tudo o que actualmente chama ali a admiração, e impõe respeito, é a magnificência e a pompa dos mausoléus. Cada artigo da chamada lei fundamental é apenas o caprichoso trabalho da epigraphia, registrando os despojos de uma esperança, ou as cinzas de uma promessa. Por entre aquella necropole de grandezas lapidares quasi que só perpassa um sopro de vida, um resto de movimento: o dos coveiros. Ao lado dessa cidade petrificada, se vae levantando, pelas mãos delles, a nova metropole, inteiramente diversa. A essa é que se reserva o nome de Republica”. Esse quadro, à evidência, se apresenta em maior intensidade no plano internacional, considerando os obstáculos que rotineiramente se desprendem da concepção de soberania.
O reconhecimento normativo dos direitos fundamentais certamente contribui para neutralizar certas classes de violações, limitando as discussões a respeito de sua existência e do seu alcance, mas, por si só, não consegue excluir a forma mais perversa de violação: a que emerge do próprio aparato estatal, seja em razão de uma fratura ideológica, que contrapõe os governantes aos valores que devem proteger, seja em razão de uma ineficiência generalizada.[2]
Essas considerações explicam o porquê de a instalação da Corte Interamericana de Direitos Humanos, em 3 de setembro de 1979, na Cidade de São José, na Costa Rica, ter sido justamente reverenciada. Em agosto de 1980, a Corte aprovou o seu regulamento. Embora possa ser vista como um verdadeiro avanço, ao menos sob o prisma instrumental, considerando o déficit de proteção aos direitos humanos detectado na região, o acesso à Corte Interamericana ainda carece de aperfeiçoamentos.
- A Corte Interamericana de Direitos Humanos e as dificuldades de acesso
A Convenção Americana de Direitos Humanos dispôs sobre a existência de dois órgãos com competência para conhecer dos assuntos relacionados ao seu cumprimento pelos Estados partes: a) a “Comissão Interamericana de Direitos Humanos”;[3] e b) a “Corte Interamericana de Direitos Humanos”.[4]
A Comissão, dentre outras funções, pode formular recomendações aos Estados para que aperfeiçoem sua ordem jurídica interna e implementem o devido respeito aos direitos humanos; solicitar informações sobre as medidas adotadas em matéria de direitos humanos; responder consultas e prestar assessoramento aos Estados; devendo apresentar relatórios anuais à Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos.[5]
Em relação ao acesso à Comissão, a Convenção legitimou qualquer pessoa, grupo de pessoas ou entidade não governamental legalmente reconhecida ao menos em um dos Estados membros da Organização, vedado o anonimato, a encaminhar petições noticiando a violação dos direitos humanos por um Estado parte. [6]
Diversamente da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, em sua versão original, a possibilidade de acesso dos particulares à Comissão era obrigatória, não sendo exigida a sua condição de vítimas. E, ainda, pode um Estado encaminhar comunicações noticiando a violação, por outro Estado parte, dos direitos reconhecidos na Convenção, estando o seu exame condicionado ao prévio reconhecimento da competência da Comissão por ambos – ainda que o reconhecimento vigore por período determinado ou para casos específicos. [7]
A admissão da petição pressupõe: a) a exaustão das vias internas, exigência que deve ser considerada atendida em sendo demonstrada a inexistência de meios de tutela na ordem interna, a ausência de permissão ao lesado para que utilize os meios existentes ou a demora injustificada na solução da questão; b) a observância do prazo decadencial de seis meses, que se principiará na data em que o presumido prejudicado em seus direitos seja notificado da decisão definitiva, lapso extremamente reduzido face à possível gravidade de determinadas violações, às resistências que podem ser enfrentadas na ordem interna e à reduzida difusão dos mecanismos de proteção dos direitos humanos em alguns Estados partes; e c) a inexistência de pendência em relação a outro processo de solução internacional. [8]
Com a instauração do respectivo processo, a Comissão solicitará informações ao Estado ao qual pertença a autoridade apontada como responsável pela violação, podendo, ainda, realizar uma investigação nos casos graves e urgentes, o que pressupõe o prévio consentimento do Estado em cujo território se alegue haver sido cometida a violação. [9]
Alcançando uma solução amistosa para o dissídio, a Comissão redigirá um relatório e o encaminhará ao peticionário e aos Estados partes da Convenção, sendo posteriormente publicado pelo Secretário-Geral da Organização dos Estados Americanos.[10]
Não logrando êxito em conciliar as partes, a Comissão redigirá relatório expondo os fatos e as suas conclusões, encaminhando-o, posteriormente, aos Estados interessados, inclusive com as proposições e recomendações que entender adequadas.[11] Se, nos três meses subsequentes, a questão não houver sido solucionada ou submetida à apreciação da Corte pela Comissão ou pelo Estado interessado, que deve aceitar a competência daquele órgão, a Comissão poderá emitir, pelo voto da maioria absoluta dos seus membros, sua opinião e suas conclusões sobre a questão submetida à sua consideração.
Ultrapassado o prazo fixado para que o Estado adote as medidas necessárias à solução da situação examinada, a Comissão decidirá sobre o cumprimento de suas deliberações,[12] o que poderá resultar na declaração de descumprimento das obrigações internacionais assumidas pelo Estado.
Somente os Estados partes e a Comissão podem submeter um caso à apreciação da Corte Interamericana de Direitos Humanos, devendo ser necessariamente preenchido o requisito da exaustão das vias internas.[13]Afasta-se, assim, a possibilidade de o indivíduo ter acesso direto ao Tribunal, sistema há muito abandonado no âmbito da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e que, por restringir o acesso aos mecanismos de proteção, não nos parece ser o melhor. A Comissão, assim, atua como um mecanismo de filtragem, restringindo o acesso dos indivíduos à Corte consoante o seu juízo crítico sobre os fatos apresentados.
Em prestígio ao dogma da soberania, a atuação da Corte pressupõe que os Estados envolvidos tenham reconhecido “como obrigatória, de pleno direito e sem convenção especial, a competência da Corte” para conhecer de qualquer caso relativo à interpretação e à aplicação da Convenção, declaração esta que pode ser feita “incondicionalmente ou sob condição de reciprocidade, por prazo determinado ou para casos específicos”.[14]
Além da possibilidade de adoção de medidas cautelares, ao final do processo, verificada a violação de um direito assegurado na Convenção, a Corte, em decisão definitiva e inapelável,[15] determinará a reparação das consequências dessa violação, o pagamento de uma indenização justa e que seja assegurado ao prejudicado o gozo do direito violado.[16] Os Estados, por sua, vez, têm o dever jurídico de cumprir a sentença da Corte, que poderá ser executada, na ordem interna,[17] nos casos em que forem partes.
Além da competência de ordem contenciosa, deve a Corte responder às consultas que lhe sejam formuladas e emitir pareceres sobre a compatibilidade entre as leis internas de qualquer Estado parte e os atos internacionais de proteção aos direitos humanos editados no âmbito da Organização dos Estados Americanos.[18] Em cada período ordinário de sessões, a Corte submeterá à Assembleia Geral da Organização um relatório sobre suas atividades no ano anterior, devendo indicar os casos de não cumprimento de suas decisões pelos Estados e as recomendações pertinentes.[19]
De modo correlato à impossibilidade de acesso direto, pelas pessoas naturais, à Corte Interamericana de Direitos Humanos, tem-se o rigoroso “filtro” realizado pela Comissão, tão rigoroso que reduz a níveis insignificantes a probabilidade de que violações aos direitos humanos no âmbito dos Estados-membros sejam efetivamente apreciados pela Corte. A experiência tem demonstrado que somente casos paradigmáticos, tanto pela natureza da temática envolvida, como pela intensidade da violação, têm alcançado esse objetivo. Essa constatação, longe de demonstrar uma indiferença aos direitos humanos, certamente é influenciada pela intensidade e frequência com que são violados nas Américas Central e Sul, constituídas, em considerável parcela, por países de modernidade tardia, com reduzida tradição democrática e de respeito ao ser humano.
- A necessidade de ampliação do acesso à Corte Interamericana de Direitos Humanos e o exemplo europeu
Um aspecto negativo do sistema interamericano convencional de proteção aos direitos humanos está associado à impossibilidade de as pessoas naturais terem acesso direto à Corte. Para melhor compreensão desse aspecto, parece relevante tecer algumas breves considerações a respeito da linha evolutiva da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Em sua versão original, dispunha que caberia à “Comissão Europeia dos Direitos do Homem” a análise das petições que noticiassem infrações aos direitos nela assegurados. A legitimidade para a apresentação de petições, circunscrita aos Estados partes,[20] podia ser estendida, em havendo aquiescência destes últimos, a qualquer pessoa, individual ou coletiva, organização não governamental ou grupos de pessoas que se apresentassem como vítimas de uma violação da Convenção.[21]
O exame da petição tinha como pressuposto a exaustão das vias internas “em conformidade com os princípios de direito internacional”,[22] o que indica que o decurso de um considerável período de tempo sem a solução do caso ou a incorporação dessas violações à prática administrativa também deveriam ser considerados como exaustão das vias internas.[23] Verificada a verossimilhança dos argumentos deduzidos, apurados os fatos e sendo infrutífera a tentativa de conciliação,[24] a Comissão elaboraria relatório, opinando pela existência ou não de violações à Convenção, e o encaminharia ao Comitê de Ministros.[25] Nos três meses subsequentes ao encaminhamento do relatório ao Comitê de Ministros do Conselho da Europa, a matéria poderia ser apreciada pelo “Tribunal Europeu dos Direitos do Homem”, mediante requerimento de qualquer Estado que tenha reconhecido a sua jurisdição como obrigatória ou pela Comissão. Caberia ao Tribunal, em caráter definitivo, decidir sobre a alegada violação à Convenção e, caso a reconhecesse, condenar o Estado à reparação do dano causado. Proferida a decisão, deveria o Comitê zelar pela execução do acórdão.[26]
Somente com o Protocolo no 9, assinado em 6 de novembro de 1990, foi permitido que pessoas singulares, organizações não governamentais ou grupos de particulares, observado o prazo de três meses já referido, requeressem a submissão da questão ao Tribunal.
No caso de não reconhecimento da competência do Tribunal ou não sendo a questão a ele submetida no prazo de três meses, apesar de reconhecida a sua competência, caberia ao Comitê de Ministros do Conselho da Europa decidir, por maioria de dois terços, se a Convenção foi ou não violada. Reconhecida a violação, deveria determinar as medidas a serem adotadas pelo Estado e fixar o respectivo prazo para o seu cumprimento.[27]
O sistema de acesso voltou a ser aperfeiçoado com a adoção do Protocolo no 11, assinado em 11 de maio de 1994 e entrando em vigor em 1 de novembro de 1998[28], o que, a teor de seu art. 4o, indica que todos os Estados partes da Convenção Europeia dos Direitos do Homem o ratificaram.[29] E, ainda, como a totalidade dos Estados membros do Conselho da Europa é igualmente parte da Convenção, pode-se concluir pelo grande potencial desse sistema.
Com a entrada em vigor do Protocolo no 11, as atribuições da extinta Comissão Europeia dos Direitos do Homem foram concentradas no Tribunal, ao qual compete, mediante provocação de qualquer pessoa singular, organização não governamental ou grupo de particulares que se considere vítima de violação dos direitos assegurados na Convenção, vedado o anonimato, a análise de “todas as questões relativas à interpretação e à aplicação da Convenção e dos respectivos Protocolos”.[30] Também os Estados podem submeter ao Tribunal qualquer violação desses direitos que entendam poder ser imputada a outro Estado parte.[31]
O exame da petição somente ocorrerá com a exaustão das vias internas, “em conformidade com os princípios de Direito Internacional geralmente reconhecidos e num prazo de seis meses a contar da prolação da decisão interna definitiva”.[32] Afinal, o Tribunal desempenha uma atividade de “supervisão”, não de “apelação.”[33]
Após a tramitação regular do respectivo processo, no qual poderão ser realizadas investigações e se tentará obter uma solução amigável, o Tribunal, reconhecendo a violação da Convenção ou dos seus Protocolos e que o direito interno do Estado não permite senão imperfeitamente obviar as consequências de tal violação, atribuirá à parte lesada uma reparação razoável.[34]
As sentenças do Tribunal são definitivas e serão transmitidas ao Comitê de Ministros do Conselho da Europa, que velará pela sua execução, tendo os Estados partes a obrigação de respeitá-las.[35]
Além de o direito de acesso ao Tribunal ser, atualmente, um elemento intrínseco e indissociável da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, devendo ser observado por todo e qualquer Estado que venha a aderir aos seus termos, também a União Europeia, por força do seu tratado constitutivo, deve respeitar os direitos fundamentais ali consagrados.
Epílogo
A possível sobrecarga nas atividades da Corte Interamericana de Direitos Humanos, caso se admita o acesso direto às pessoas naturais, é um problema que não pode ser ignorado, especialmente em razão da ineficiência do aparato estatal em diversos países do continente. Problemas como esse, no entanto, terão que ser necessariamente enfrentados em determinada quadra histórica, o que, por certo, influenciará na releitura da forma como o ser humano deve ser visto e protegido por muitos Estados-membros da Organização dos Estados Americanos, incluindo a República Federativa do Brasil.
O complicador é que são justamente os algozes dos direitos humanos que hão de se unir e promover a alteração da Convenção Americana dos Direitos Humanos, de modo a permitir esse acesso direto, o que tende a não ser propriamente uma pauta dos detentores ocasionais do poder. Por outro lado, em uma região de pouca tradição democrática, são enormes as dificuldades a serem enfrentadas para que o povo de cada Estado-membro se mobilize em prol desse objetivo. Dificuldades à parte, não há solução mais plausível.
A cômoda decisão de aguardar a elevação do nível civilizatório da região, de modo que a observância dos direitos humanos pelos Estados-membros torne-se a regra, e os requerimentos direcionados a um tribunal regional a exceção, parece mais se afeiçoar à indiferença ao sofrimento alheio que ao objetivo de colaborar para a alteração do status quo.
[1] Commentarios á Constituição Federal Brasileira, colligidos e ordenados por Homero Pires, vol. VI, Art. 71 (Conclusão) a 91 (Disposições Geraes) e Disposições Transitorias, São Paulo: Saraiva & Cia., 1934, p. 196.
[2] Cf. NINO, Carlos Santiago. Ética y Derechos Humanos. Buenos Aires: Editorial Astrea, 2007, p . 3.
[3] A Comissão Interamericana de Direitos Humanos foi considerada órgão permanente da Organização pelo art. 106 da Carta da Organização dos Estados Americanos, com a redação dada pelo Protocolo de Reformas à Carta, adotado em 1967 na Cidade de Buenos Aires, por ocasião da Terceira Conferência Interamericana Extraordinária. De acordo com esse preceito, caberia à Convenção Americana dos Direitos Humanos a tarefa de estabelecer “a estrutura, a competência e as normas de funcionamento da referida Comissão, bem como as dos outros órgãos encarregados de tal matéria”.
[4] Cf. GARCIA, Emerson. Proteção Internacional dos Direitos Humanos. Breves Reflexões sobre os Sistemas Convencional e Não Convencional. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 89 e ss. – texto parcialmente reproduzido.
[5] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 41.
[6] De acordo com o art. 42, os Estados partes devem submeter à Comissão cópia das informações encaminhadas anualmente às Comissões Executivas do Conselho Interamericano Econômico e Social e do Conselho Interamericano de Educação, Ciência e Cultura.
[7] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 45.
[8] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 46.
[9] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 48.
[10] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 49.
[11] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 50.
[12] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 51.
[13] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 61.
[14] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 62. O Brasil, em 10 de Dezembro de 1998, reconheceu, “por tempo indeterminado, como obrigatória e de pleno direito, a competência da Corte Interamericana de Direitos Humanos em todos os casos relacionados à interpretação ou aplicação da Convenção Americana de Direitos Humanos, em conformidade com o seu art. 62, sob condição de reciprocidade e para fatos posteriores a esta declaração” (Cf. www.oas.org).
[15] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 67.
[16] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 63.
[17] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 68.
[18] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 64.
[19] Convenção Americana dos Direitos Humanos, art. 65.
[20] Convenção Europeia dos Direitos do Homem em sua versão original. Esse sistema permite a um Estado zelar pela observância dos direitos dos nacionais de outro Estado, no território deste, art. 24.
[21] Convenção Europeia dos Direitos do Homem em sua versão original, art. 25.
[22] Convenção Europeia dos Direitos do Homem em sua versão original, art. 26.
[23] Cf. SHAW, Malcom N. International Law. 4a ed. Cambridge: Cambridge University Press, 1997, p. 202; e GONÇALVES PEREIRA, André e QUADROS, Fausto de. Manual de Direito Internacional Público. 3a ed. 5a reimpressão, 2002, p. 617-620.
[24] Convenção Europeia dos Direitos do Homem em sua versão original, art. 28.
[25] Convenção Europeia dos Direitos do Homem em sua versão original, art. 31.
[26] Convenção Europeia dos Direitos do Homem em sua versão original, arts. 48 a 54.
[27] Convenção Europeia dos Direitos do Homem em sua versão original, art. 32.
[28] O art. 1o do Protocolo no 11 conferiu nova redação ao Título II da Convenção, que alberga os arts. 19 a 51 e trata do “Tribunal Europeu dos Direitos do Homem”.
[29] Apesar de a Carta Social Europeia não prever a possibilidade de os Estados ou os indivíduos apresentarem queixas quanto ao descumprimento dos direitos nela previstos, o Protocolo Adicional de 9 de novembro de 1995 instituiu um sistema de reclamações coletivas. De acordo com o art. 1o do Protocolo, estão legitimadas a apresentar reclamações as seguintes organizações: “a) organizações internacionais de empregadores e de trabalhadores a que alude o parágrafo 2o do art. 27 da Carta; b) outras organizações não governamentais dotadas do estatuto consultivo junto do Conselho da Europa e inscritas na lista elaborada para este efeito pelo Comitê Governamental; c) organizações nacionais representativas de empregadores e de trabalhadores sujeitas à jurisdição da parte Contratante posta em causa pela reclamação”. A razão de ser desse sistema, consoante o preâmbulo do Protocolo, é “reforçar a participação dos parceiros sociais e das organizações não governamentais”.
[30] Convenção Europeia dos Direitos do Homem, com a redação dada pelo Protocolo no 11, art. 34.
[31] Convenção Europeia dos Direitos do Homem, com a redação dada pelo Protocolo no 11, art. 33.
[32] Convenção Europeia dos Direitos do Homem, com a redação dada pelo Protocolo no 11, art. 35, no 1.
[33] Cf. BROWNLIE, Ian. Principles of Public International Law. 6a ed. New York: Oxford University Press, 2003, p. 552.
[34] Art. 41 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, com a redação dada pelo Protocolo no 11.
[35] Arts. 44 e 46 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, com a redação dada pelo Protocolo no 11.
